На COVID-закупівлях Україна втрачає мільярди

Ще з весни 2020 року товари й послуги, призначені для боротьби з COVID-19, в Україні закуповуються за спрощеною процедурою, без обов'язкового проведення тендерів. Однак "пільгові" умови проведення закупівель з можливості максимально оперативно забезпечити найнеобхіднішим українських лікарів в умовах паніки й тотального дефіциту - перетворилися в "чорну діру", яка поглинає мільйони бюджетних коштів, що створює серйозні корупційні ризики та призводить до закупівель відверто неякісних товарів, повідомляє Обозреватель.

Змінити ситуацію міг би законопроєкт №3715, що передбачає скасування процедури прямих закупівель для "ковідних" товарів і послуг - проте він вже пів року лежить без розгляду. Хоча його прийняття зараз актуально, як ніколи.

Скільки коштують українцям закупівлі без конкуренції, чому законопроєкт, який може заощадити сотні мільйонів, припадає пилом в Раді без розгляду, і як знайти компроміс між швидкістю й ефективністю "ковідних" закупівель - читайте в матеріалі.

Коли в Україні навесні 2020-го прийшов COVID-19, з'ясувалося, що вітчизняна система охорони здоров'я мало готова до зустрічі з таким серйозним викликом. Проблеми "вилазили" всюди: в забезпеченості лікарень медикаментами та апаратурою, в наявності працюючих ШВЛ і ліжок, оснащених киснем... Не вистачало навіть елементарних медичних масок і захисних костюмів для медиків - при тому, що попит на засоби індивідуального захисту стрімко виріс. А з ним стався і різкий стрибок цін. Наприклад, ціни на захисні маски злетіли в 10-15 разів - і навіть за такі гроші купити їх в умовах тотального дефіциту було непросто.

Щоб хоч якось виправити ситуацію, в Україні тоді оперативно змінили законодавство. Зокрема в частині вимог до проведення закупівель. Народні депутати проголосували за включення до чинного Закону України "Про державні закупівлі" нової статті, яка створювала спеціальні умови для проведення за державні кошти закупівель товарів і послуг, пов'язаних з протидією епідемії COVID-19.

Починаючи з 19 квітня, за оновленим законом, бюджетним установам дозволили закуповувати товари й послуги, так чи інакше стосуються боротьби з епідемією, за спрощеною процедурою. Повний список того, що можна купити без проведення обов'язкового аукціону, своєю постановою визначив Кабмін. У нього увійшов як широкий перелік медичних препаратів, так і Медапаратура, включаючи кисневі концентратори й ШВЛ, тест-системи та реагенти для проведення аналізів, транспорт і різні послуги для пацієнтів і персоналу лікарень, починаючи від забезпечення харчування і закінчуючи підвозом медиків на роботу. За спрощеною процедурою дозволили закуповувати також засоби індивідуального захисту, зокрема захисні костюми, бахіли та маски.

Спрощена процедура - необов'язково прозора. Яскраве підтвердження цьому - придбання захисних костюмів для медиків вже після затвердження нових правил "ковідних" закупівель. Тоді Міністерство охорони здоров'я України зібралося купувати 71 тисячу китайських захисних костюмів для медиків по 400 гривень кожен на загальну суму 22 мільйони гривень. Однак ДП "Медзакупівлі", якому було доручено провести процедуру, домовилося з українським виробником "Текстиль-Контакт" про придбання 90 тис. Костюмів за ціною на 40% дешевше китайських - по 245 гривень за штуку. ЗІЗ українського виробника повністю відповідали вимогам МОЗ, а в їх якості переконалися лікарі, для яких ці костюми вже почали купувати волонтери.

Економія при закупівлі костюмів біозахисту в Україні, а не в Китаї, склала б 13,5 млн грн - і на ці гроші можна було б придбати додатково 50 тисяч комплектів захисту.

Однак несподівано в МОЗ змінили вимоги так, щоб відповідав їм тільки обраний раніше китайський виробник.

"МОЗ замість того, щоб визнати помилку щодо обов'язковості застосування одного з європейських стандартів ЗІЗ, які не є обов'язковими, замість того, щоб спростити закупівлю тут, в українських виробників - навпаки затвердив своїм наказом обов'язковість застосування цих стандартів. І українські виробники ЗІЗ йому не відповідають. Йому відповідають начебто китайські виробники... Вони прописали, що шви повинні бути проклеєні, а не злютовані. Створюється враження, що це виписано під когось конкретно. Поліваріантність, що і яким чином може виглядати, навіть в нинішньому стандарті є. А вони виписали дуже конкретно саме в такому вигляді, в якому, як я розумію, вони хочуть закупити це у китайського виробника через українську компанію-посередника", - коментував тоді скандальну ситуацію керівник "Медзакупівель України" Арсен Жумаділов.

Навмисне або випадково МОЗ тоді затягнув процес закупівлі вкрай важливих для захисту медиків костюмів, Жумаділов не сказав. Однак наголосив: подібні кроки істотно обмежили конкуренцію і позбавили українських виробників можливості продавати власні костюми біозахисту виключно через те, що вони фізично не встигли отримати необов'язкові раніше європейські сертифікати.

Костюми кінець кінцем були закуплені в Китаї - пізніше і дорожче.

Але в цілому тоді, навесні 2020-го, спрощення процедури "коронавірусних" закупівель стало справжнім порятунком. Адже дозволило економити головне - час.

"Україна достатньо оперативно змогла перебудувати систему закупівель на боротьбу з епідемією COVID-19. У період локдауна буквально за лічені дні було змінено законодавство і модифіковані правила, що дозволило оперативно вирішити ситуацію медичного постачання в умовах загального хаосу. В державних закупівлях того часу і не тільки в Україні, творився справжній "дикий Захід". Ніхто не знав, скільки хворих, що, кому і в якій кількості знадобиться і де шукати постачальників... У таких умовах рішення про спрощення закупівель з обов'язковим опублікуванням контрактів в системі Prozorro було найбільш розумним і дієвим механізмом з точки зору державного контролю", - розмірковував у своєму блозі на початку вересня 2020 року генеральний директор Prozorro Василь Задворний.

Можливість купувати "ковідні" товари й послуги не через тендер, а шляхом укладення прямих договорів з постачальником з наступним звітом про це в системі Prozorro дозволила скоротити процес до однієї доби - справжній прорив і велике досягнення того часу.

Втім, те, що на початку пандемії здавалося панацеєю - згодом стало джерелом багатомільйонних зловживань. Уже через кілька місяців в Prozorro помітили: "під шумок" за спрощеною процедурою купують що завгодно у кого завгодно, та ще й за завищеними цінами.

"То одеська лікарня скуповує меблі на шість мільйонів гривень, при тому що в "антиковідному" переліку Кабміну таких меблів немає. То в Сумах купують у виробника апарати ШВЛ з доставкою протягом трьох місяців (схоже, потреба була не дуже термінової) і дорожче, ніж у посередників. на початку пандемії дефіцит засобів захисту й обладнання разом з шаленим попитом на них приводив до великого коливання цін. Наприклад, у квітні ціна на медичні маски досягала 25-27 гривень, тоді як максимум для січня - 4 грн, а медіанна ціна на початок року 0,5-1 грн в серпні середня ціна маски на "Prozorro Маркеті" вже 3 гривні 78 копійок, тоді як у звітах - майже 6", - перераховував все в тому ж блозі Задворний.

Лазівка, яку створили законодавці для недобросовісних розпорядників бюджетних коштів, вже за кілька місяців дії нових правил закупівель коштувала бюджету мільйони гривень.

Станом на 1 вересня 2020 роки без аукціону було укладено майже 55 тисяч договорів на загальну суму 6,15 мільярда гривень. До кінця року ці цифри зросли в рази - і на 13 січня 2021 система електронних закупівель Prozorro фіксувала 129 996 угод на загальну суму 26 мільярдів 889 мільйонів гривень.

І з приводу ефективності використання цих коштів виникають серйозні сумніви. Адже, за даними громадського контролю закупівель DOZORRO, порушення фіксуються в більш ніж чверті "ковідних" закупівель, які аналізуються. Як правило, через процедуру прямих договорів в Україні намагаються купити те, чого немає в постанові Кабміну (та ж меблі в Одесі, ремонт приміщень в Дніпрі, камери на 65 млн грн для одного з комунальних підприємств КМДА і т.п.) або витрачають бюджетні кошти на товари, що пропонуються за значно завищеними цінами.

Показова типова ситуація із закупівлею засобів індивідуального захисту, якість яких в умовах пандемії стало без перебільшення питанням життя і смерті. Директор Програми інноваційних проєктів Transparency International Іван Лахтіонов самим красномовним прикладом ситуації, що склалася навколо закупівлі ЗІЗ за спрощеною процедурою, вважає придбання захисних масок: якщо високі ціни на них в березні-квітні ще можна було пояснити дисбалансом між попитом і пропозицією, то зараз виправдань цьому немає.

"На початку пандемії стрибок цін мав раціональне пояснення: в умовах дефіциту постачальники продавали тим, хто швидко заплатить більше грошей. Ми моніторимо закупівлі засобів індивідуального захисту з початку пандемії. Показовою є ситуація з масками. Ціни на них підскочили в березні й трималися кілька місяців. Деякі замовники були змушені купувати їх по 25-27 грн за штуку. Це нормально, коли на ринку дефіцит, але зараз будь-хто може купити в аптеці або супермаркеті маску 8 грн. Чому ж деякі замовники досі платять 15-20 грн?" - риторично запитував у вересні Лахтіонов у своїй колонці на сайті ТІ.

Повернення конкуренції в "ковідних" закупівлях очікувано буде сприяти поліпшенню якості товарів, що закуповуються та економії бюджетних коштів. Так, повернувшись до конкурентних закупівель, "Укрпошта" провела аукціон з придбання 300 тис. захисних масок багаторазового використання. При очікуваній вартості закупівлі 6,6 млн грн найдешевша пропозиція склала 3,5 млн. А ДП "Медичні закупівлі" вже в липні купувало захисні маски не по 20 грн, а за 2.

"Така економія - наслідок здорової конкуренції на ринку, яка допоможе більш ефективно використовувати кошти. Вже зараз уряд своїм рішенням може зробити закупівлі для боротьби з COVID-19 конкурентними. Досить внести зміни до постанови. Наступним кроком може бути внесення відповідних змін до закону "Про державні закупівлі", - переконаний Лахтіонов.

У тому, що питання відмови від неактуальної поки спрощеної процедури - давно назріло, переконаний і гендиректор Prozorro.

"Ситуація змінюється - треба міняти закупівлі. Період невизначеності й паніки закінчився. За даними Міністерства охорони здоров'я, більшість опорних лікарень забезпечені засобами індивідуального захисту на кілька місяців навіть при найгіршому сценарії - повної завантаженості. Частина закупівель централізували, їх успішно здійснює ДП" Медичні закупівлі України". Навіть коли епідеміологічна ситуація буде погіршуватися, у нас є запаси, тому закупівлі можна планувати й проводити заздалегідь, а за їх ефективністю повинні стежити контрольні та правоохоронні органи", - заявляв Задворний ще у вересні.

Ще раніше до такого ж висновку прийшли й 24 народних депутатів з різних фракцій, які в червні зареєстрували в парламенті законопроєкт 3715 "Про внесення змін до Закону України "Про державні закупівлі". Законопроєктом пропонується виключити зі згаданого закону норму, якою дозволялося проводити "ковідні" закупівлі в обхід Prozorro.

"Навесні 2020 ВР прийняла ряд законопроєктів для боротьби з COVID-19, зокрема - для прискорення процедур закупівель ліків і захисного обладнання. Разом з позитивними новелами, як показав досвід, ці закони створювали певні корупційні ризики й дозволили закуповувати обладнання, захисні матеріали й т. д. за завищеними цінами без відповідного контролю. Тому депутати від фракцій "За майбутнє", "ЄС" і "Голосу" подали законопроєкт, який унеможливлює проведення закупівель без електронної системи. Ключова мета законопроєкту - зменшення корупційних ризиків і більш прозорий контроль за їх здійсненням і використанням бюджетних коштів шляхом виключення можливості проведення закупівель поза електронної системи", - пояснила одна зі співавторів згаданих законодавчих змін, нардеп від ЄС Ірина Геращенко.

Головним ідейним натхненником скасування спрощеної процедури "ковідних закупівель" стала нардеп від групи "Довіра" Лариса Білозір. Вона переконана: чинні правила стали подарунком для потенційних корупціонерів.

"Медичні закупівлі завжди вимагають посиленого контролю, адже зловживання в цій сфері відбуваються особливо часто. А спрощення тендерних процедур цю ситуацію лише посилило... Прямий договір вирішує питання швидкості й підзвітності договору, але не знімає питання корупційних ризиків внаслідок слабкого контролю з боку правоохоронних і аудиторських органів. Тому до проблеми потрібно підходити більш комплексно", - пояснила свою позицію Білозір.

Ще один співавтор проєкту 3715, нардеп від "Слуги народу" Олександр Качура підкреслює: часи, коли подібні "пільги" були виправдані - давно в минулому. Тотальний дефіцит масок і захисних костюмів для медиків вже подолано, в тому числі й завдяки миттєвій мобілізації українських виробників, які швидко перебудувалися і налагодили виробництво ЗІЗ всередині країни. І тепер збереження ситуації, при якій бюджетні кошти майже безконтрольно витрачаються на закупівлю занадто дорогих, і часто - неякісних товарів і послуг - можна пояснити хіба чиїмось небажанням втрачати можливість реалізовувати корупційні схеми.

"Ми бачимо зараз, що є багато зловживань нормою, що дозволяє проводити закупівлі за переговорною процедурою. Чому законопроєкт досі не виносився на голосування - не знаю, якщо чесно. Це повинен комітет (профільний Комітет з питань економічного розвитку. - Ред.) дати пояснення з цього приводу. Я не розумію, чому. Можливо, є інтерес тих, хто хоче, щоб тривали закупівлі в такому ж режимі, в якому вони проводяться зараз.

Я не бачу зараз екстреності такої, як була раніше, під час перших хвиль епідемії, коли треба було закуповувати ШВЛи, тести, все інше - і робити це треба було швидко. Зараз все планово йде, зрозуміла статистика, зменшується кількість хворих офіційно. Тому треба все робити планово, прогнозовано. Необхідно повернути закупівлі через Prozorro. І ми будемо наполягати, щоб розглядався цей законопроєкт в залі. З приводу витрачання бюджетних коштів суспільство має право отримувати повний звіт", - заявив Качура.

На початку січня 2021 року голова Комітету з питань економічного розвитку Дмитро Наталуха і його заступник Олексій Мовчан отримали звернення від Громадського союзу "БіоМедЗахист", який об'єднав підприємства, які в умовах екстреної ситуації в Україні минулої весни оперативно почали виробництво якісних і доступних засобів індивідуального захисту. Таке ж звернення було адресовано і спікеру Верховної Ради України Дмитру Разумкова. Українські виробники намагалися донести до парламентаріїв, що ситуація, коли понад пів року частина закупівель проводиться без забезпечення здорової конкуренції й контролю за ціною та якістю закуповуваних товарів, - неприпустима.

"Зараз досить знайти постачальника, укласти договір і опублікувати його в ProZorro. По такій процедурі державні замовники купують уже пів року ... Такий крок був необхідністю на початку пандемії, коли ніхто не був готовий до раптового спалаху хвороби. Однак нині така практика закупівель зіткнулася з низкою проблемних питань. Це і фактична відсутність контролю ефективності коронавірусних закупівель, яскравим прикладом чого може служити придбання костюмів для лікарів, які часто купуються за завищеною ціною і мають неналежну якість. Це і "підгонки" під цю норму товарів і послуг, яких немає в постанові Кабміну. Ну і завищення закупівельних цін", - пояснила глава "БіоМедЗахисту" Оксана Маркова.

Вона переконана: відмова від норми, яка вже віджила себе, стане єдиним дієвим засобом наведення порядку в "ковідних" закупівлях. І дозволить серйозно економити державні кошти.

"Питання про зміну підходу до проведення закупівель, зокрема коштів індивідуального захисту, є актуальним, адже дозволить забезпечити ефективне і прозоре здійснення цих процедур і усунути корупційні ризики, виключити закупівлі товарів низької якості в цій сфері. Союз повністю підтримує запропоновані зміни й прийняття законопроєкту № 3715 Верховною Радою України", - заявила Маркова.

Чи відреагує профільний комітет і керівництво Верховної Ради на звернення українських виробників - покаже час. Однак ініціатори законопроєкту запевняють: будуть наполягати на терміновому внесенні цього питання до порядку денного ВРУ. Навіть якщо доведеться добиватися цього в обхід комітету.

"Ми будемо просити, щоб його якомога швидше розглянули. І у нас є процедура згідно з регламентом, якщо комітет не розглянув, то ми будемо його в зал виносити без розгляду. Будемо просити про це керівництво Ради. Адже прийняття нашого проєкту закону дозволило б серйозно заощадити. Думаю, мова йде про мільярди гривень. Зрозуміло, що якщо закупівлі здійснюються за переговорної процедури через посередників - в ціну закладається маржа. Була б конкуренція - учасники пропонували б менше ціни однозначно. та й в питанні якості того, що закуповується, держава б однозначно виграла", - заявив Качура.

А ось на думку Лариси Білозір, якщо і слід залишати прямі договори - то лише при закупівлі ліків.

"Через другу хвилю пандемії купувати лікарням треба багато і терміново. Можливо, виходом із ситуації було б поділ закупівель за категоріями: термінові - залишити через прямий договір... Очевидно, що придбання ліків слід залишити в переліку тих товарів, які медустанови можуть купувати за допомогою прямого договору. Такі зміни може внести МОЗ своїми підзаконними актами", - говорить нардеп.

Залишається сподіватися, що ліквідувати потенційну діру для махінацій і побудови корупційних схем на закупівлі, які повинні рятувати життя, прагнуть не тільки автори законопроєкту, але й фракції, які вони представляють.