Как готовится очередная реформа в строительстве

Год метания в архитектурно-строительном контроле завершился параличом строительной отрасли. Правительство с парламентариями и сообществом готовят новый этап комплексного реформирования системы государственного регулирования в сфере строительства, пишет Александр Цыганок, The Page.

В чем он заключается?

Что именно произошло

Объемы принятия в эксплуатацию зданий в 2020 году в Украине упали вдвое. По официальной статистике, принято лишь 5,7 млн м2 жилья и 2,4 млн м2 — нежилых зданий (против 11 и 4 млн м2 соответственно в 2019-м). Показатели по жилью ухудшились абсолютно во всех регионах страны. Наихудшая ситуация сложилась в Киеве и Днепропетровской области. Здесь процессы принятия в эксплуатацию зданий практически остановились. Застройщики столицы и Днепропетровской области смогли сдать только по 26-27% жилья от уровня предыдущего года.

И дело вовсе не в кособокой статистике. Ведь паралич рынка отмечают большинство его ключевых игроков и специалисты отрасли.

«Ситуация на строительном рынке катастрофическая», — говорит президент Конфедерации строителей Украины Лев Парцхаладзе.

По его оценкам, в области заморожены 150 млрд грн, в результате 100 тыс. семей в прошлом году квартиры не получили.

Одним из главных факторов вынужденной «остановки» стала слабая реформа системы государственного регулирования в сфере строительства, которая была начата год назад, и неспособность новосозданных органов навести порядок в государственном архитектурно-строительном контроле в стране. Даже государство признало ее несостоятельность. Не иначе надо расценивать ликвидацию в декабре 2020 года Государственной инспекции градостроительства и Государственной сервисной службы градостроительства, которым не пришлось поработать даже один год в отрасли. Хотя создавались они помпезно — вместо пресловутой Государственной архитектурно-строительной инспекции (ГАСИ), которая в течение шести лет бесчинствовала в стране.

Именно для поиска путей вывода строительной отрасли из кризиса и определения дальнейшего направления реформирования архитектурно-строительного контроля и собрались недавно представители власти и ключевых сфер этой отрасли за круглым столом в профильном комитете Верховной Рады — комитете по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства.

Что не так с государственным контролем за рынком

Действующая система государственного архитектурно-строительного контроля не выполняет сервисную функцию по предоставлению разрешений на строительство, ввод в эксплуатацию объектов строительства, и тому подобное. Без вмешательства двух министров, народных депутатов и временной следственной комиссии невозможно было получить, например, разрешение на строительство даже навеса для телят. И это типичная ситуация для всех регионов Украины, которую надо системно исправлять. В Украине наблюдаем упадок государственной политики по развитию и регулированию строительной отрасли. Был потерян рыночный надзор. Роль архитекторов, технического надзора за строительством была нивелирована. В большинстве случаев все сводилось к выполнению прихотей недобросовестных инвесторов. Органы местного самоуправления тоже утратили роль и значимость в процессах развития территорий, со своей стороны констатирует председатель правления общественного союза «Международный клуб «Зеволл-Украина» Виталий Грусевич.

Ситуация осложняется тем, что архитектурно-строительный контроль — это лишь верхушка айсберга. Сейчас вся сфера градостроительства глубоко поражена коррупцией, заявляет координатор правительственно-общественной инициативы «Вместе против коррупции» Оксана Величко. Все субъекты градостроительства целый год мучились. Это был не год реформ в сфере строительства, а год хаоса. Ситуацию надо в корне менять, призывает представитель антикоррупционной инициативы.

Наиболее актуальными задачами сейчас являются упрощение разрешительных процедур, устранение коррупции, обеспечение законных прав и интересов инвесторов, прав на комфортную и безопасную жизненную среду для потребителей, на качественную инфраструктуру строительных объектов, направляет в конструктивное русло дискуссию специалистов глава Комитета ВР Андрей Клочко.

Участникам «комитетского» круглого стола были представлены два варианта реформирования системы государственного регулирования в сфере строительства. Один из них представил министр развития общин и территорий Алексей Чернышов, а второй — председатель подкомитета по вопросам строительства и проектирования Комитета ВР Олег Дунда.

«Министерский» вариант представлялся как концепция реформирования системы архитектурно-строительного контроля в Украине. Соответствующий законопроект еще не зарегистрирован в парламенте, хотя участникам мероприятия он был предоставлен для обсуждения (располагает этим документом на 119 страницах и редакция). И представлялась эта концепция как совместный вариант от группы депутатов, Ассоциации городов Украины, Офиса простых решений и результатов, Конфедерации строителей Украины и других организаций и участников строительного рынка.

«Депутатский» вариант представляет собой два взаимосвязанных законопроекта №5071 и №5072, презентованные народным депутатом Олегом Дундой. Первый документ — по совершенствованию градостроительной деятельности и реформированию государственного архитектурно-строительного контроля и надзора, а второй — о повышении ответственности в сфере градостроительной деятельности.

Поскольку «депутатские» законопроекты были зарегистрированы в Верховной Раде еще в феврале 2021 года, и сообщество имело возможность с ними детально ознакомиться, ограничимся сейчас детальным анализом только новой, «министерской» версии реформирования. Тем более что именно последняя, по оценкам специалистов, должна стать базовой для финального текста реформаторского законопроекта, который впоследствии, наверное, попадет на рассмотрение в сессионный зал парламента.

«Министерская» концепция

Концепция от Минрегиона имеет целью комплексное реформирование сферы градостроительства. Ее реализация позволит ввести в Украине новую, прогрессивную концептуальную модель государственного управления в отечественном градостроительстве, уверяет министр Алексей Чернышов.

По его словам, суть реформы, согласно концепции, заключается во внедрении двух фундаментальных принципов. Во-первых, предлагается существенная либерализация строительной отрасли и контроля над ней, которую господин Чернышов назвал еще разумной дерегуляцией. Во-вторых, вводится усиленная ответственность субъектов, а за некоторые нарушения даже вводится уголовная ответственность. И реализация этих принципов базируется на широком использовании технологий диджитализации.

«Министерская» концепция предусматривает:

• уменьшение бумажного документооборота;
• развитие и расширение сферы применения единой государственной электронной системы в сфере строительства (ЕДЕССБ);
• демонополизацию регистрации права на выполнение работ через эту электронную систему, ЦНАП или нотариусов;
• разграничения полномочий по контролю между Государственной инспекцией архитектуры и градостроительства (ГИАГ), органами местного самоуправления и юридическими лицами (в зависимости от статуса объектов и класса возможных последствий СС1, СС2 или СС3)
• создание подсистемы управления рисками (для формирования планов проверок, их видов и объемов);
• возложение градостроительного надзора на Минрегион, и тому подобное.

По усилению ответственности, то, например, для проектантов предлагается ввести штрафы в размере до 4,5 млн грн, а для экспертных субъектов — до 1,1 млн грн. Суммы зависят от вида нарушения и класса строительных объектов (и ведется в прожиточных минимумах). Предполагается даже уголовная ответственность для исполнителей работ.

Рабочей версией будущего «правительственного» законопроекта предлагается внесение изменений в два десятка нормативно-правовых актов:

• законы о регулировании градостроительной деятельности, основы градостроительства, местное самоуправление;
• законы об архитектурной деятельности, лицензирование, перечень документов разрешительного характера, строительные нормы;
• законы о финансово-кредитных механизмах, нотариате и об ответственности за правонарушения в сфере градостроительной деятельности;
• в Хозяйственный и Гражданский процессуальные кодексы, Гражданский и Земельный кодексы, Кодекс административного судопроизводства.

Ввести в действие будущий закон предлагается через год со дня его официального опубликования.

Концепция, которую предложил Минрегион, ранее уже была представлена на Национальном совете реформ и ее уже поддержали президент Украины, премьер-министр, председатель Верховной Рады и участники Нацсовета, заявил эксперт Офиса простых решений и результатов Георгий Цхакая. И выразил надежду, что очень быстро новые изменения будут оценены всеми участниками строительной отрасли.

Вместе с тем в «министерской» концепции (кстати, как и в «депутатской») есть немало замечаний.

Главу подкомитета по вопросам технического регулирования и ценообразования в строительстве, производства строительных материалов и энергоэффективности в строительной отрасли Комитета ВР Ивана Юнакова смущает то, что в концепции Минрегиона не предусмотрена ответственность созданной недавно ГИАГ. Кроме того, по мнению специалиста, необходимо предусмотреть полную ответственность юридических лиц, заказчиков строительства.

Стоит ввести также дополнительную градацию финансовой ответственности за различные виды нарушений. Плановые и внеплановые проверки проектировщиков целесообразно исключить из концепции, предусмотрев такую возможность только в особых, скандальных случаях. И не надо требовать внесения всей проектной документации по частным объектам в электронную систему, достаточно ограничиться, например, генеральным планом и пояснительной запиской, считает народный депутат.

Глава комитета по строительному праву Национальной ассоциации адвокатов Украины Олег Поваляев, со своей стороны, обращает внимание на необходимость более четко распределить функции контроля и надзора между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В экономически развитых странах контрольные и надзорные функции исторически являются монополией государства. И с ростом культуры строительства в таких странах усиливается тенденция привлечения к государственной системе надзора и контроля специалистов частного сектора, однако делегируются им только отдельные надзорные и контролирующие функции, объясняет Поваляев.

В целом же концепция Минрегиона может стать хорошей основой для того, чтобы в итоге разрушить все то негативное в отрасли, что мешало бизнесу и общинам успешно развиваться, заключает обсуждение основных положений фаворитного проекта зампредседателя комитета ВР Елена Шуляк.

По общему мнению участников круглого стола, наиболее взвешенным представляется путь объединения лучших наработок «правительственной» концепции и «депутатских» законопроектов №5071 и №5072 в новый, комплексный, совместный проект закона. Звучат даже мысли, что не стоит особо спешить, только бы очередной этап реформирования в строительной отрасли стал качественным и эффективным.

Когда начнется новый этап реформы

По результатам публичного мероприятия под эгидой парламентского комитета должны быть наработаны рекомендации круглого стола законодателям, сказал его модератор, председатель Комитета ВР Андрей Клочко. Не назвал он только сроки завершения такой работы. И рекомендаций пока еще нет.

Кроме того, на базе профильного парламентского комитета планируется создание рабочей группы для выработки текста нового законопроекта по реформированию системы государственного управления в сфере строительства, с учетом предложений участников круглого стола.

Вместе с тем участники круглого стола отмечают некоторую неопределенность в отношении возможных дальнейших их действий и судьбы проектов, которые коллективно обсуждались на парламентской платформе.

Система контроля и надзора в строительстве является инструментом обеспечения безопасности конечных продуктов строительной деятельности — зданий и сооружений. Об этом, к сожалению, никто из участников круглого стола не отмечал, отметил Поваляев. По его словам, речь шла о том, как защитить бизнес от местной и государственной власти, а профессиональных архитекторов — «от наказания за их нарушения», а также о том, как предоставить больше полномочий органам местной власти.

Но ни слова не было о том, как защитить человека от некачественных строек и недобропорядочных застройщиков.